공영방송의 공적책무 수행 평가영국, 독일, 일본의 공영방송 위상과 가치 그리고 공적책무 평가를 살펴본 자료입니다. 우리의 경우 아직 공적책무 수행 평가에 대한 법적 근거가 없는 상황입니다. 평가 주체를 각 이사회 산하 또는 방통위 산하 등의 안이 제시하고 있습니다. 공익성, 다양성, 수용자 주권성을 중심으로 놓고 공적책무 수행 평가에 대한 의견 보고서입니다.---------------------------------------------------------공영방송의 공적책무 수행에 대한 평가 방안 연구(A study on Accountability Evaluation System for the Public Broadcasting)요 약 문1. 제 목공영방송의 공적책무 수행에 대한 평가 방안 연구2. 연구 목적 및 필요성공영방송은 디지털 기술의 발전과 스마트 미디어의 등장 등 급격한 방송환경의 변화 속에서 민영방송과는 차별화되는 책임과 함께 경쟁력을 확보해야 하는 딜레마에 봉착하고 있다. 공영방송은 경쟁력 확보라는 명분 속에서 새로운 서비스를 확대하고 있으며, 이에 해당 서비스가 공적가치를 실현할 수 있는지에 대한 평가의 필요성이 대두되고 있다.본 연구는 공영방송의 공적 책무 중 현재 진행 중이거나 일정한 결과물이 도출되어 사후 평가를 할 대상이 아닌 공영방송의 중․단기 계획에 대한 평가에 초점을 맞추고자 한다. 공영방송이 현재 시행 중인 사안에 대한 공적 책무가 아닌 수행 계획에 대해 평가를 해야 할 필요성은 크게 세 가지이다. 첫째, 변화하는 방송환경 속에서도 여전히 공영방송의 공적 책무 수행은 유효하며 중요한 역할이기 때문이다. 스마트 미디어 서비스를 비롯하여 최근 몇 년간 방송 환경은 새로운 기술과 디바이스의 출현으로 빠르게 변하고 있다. 따라서 공영방송 또한 달라지는 변화에 적응하고 있는 바, 그 적응 계획이 공영방송의 공적 책무에 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 새로운 기술과 매체 환경이 변화할수록 공영방송으로서 대비해야 할 기술의 보편적 제공 책임 등은 더 강조되어야 한다. 둘째, 시장경쟁의 심화로 인해 공영방송의 공적 책무가 위축될 수 있기 때문이다. 공영방송은 스마트 미디어 환경 뿐 아니라 유료방송사업자 및 다양한 미디어 플랫폼 사업자들과의 시장 경쟁에서 자유로울 수 없다. 공영방송이 제시하는 새로운 사업 계획들은 이러한 시장 경쟁으로 인해 상업적 이윤만을 추구할 가능성이 크다. 따라서 현재의 시점은 공영방송의 공적 책무를 그 수행 계획에 대한 평가로 넓힐 필요성이 더욱 절실한 때이다.셋째, 현재까지 공영방송의 공적 책무에 대한 본격적인 평가의 부재도 그 필요성을 가중시킨다. 다양한 원인이 있긴 하지만, 국내에서 공영방송의 서비스에 대해 공적 책무를 평가하는 제도나 장치는 존재하지 않는다. 물론 공영방송에게 부여되는 평가제도가 존재하긴 한다. 그러나 이는 공영방송에만 적용되는 것이 아니라 대부분의 방송을 대상으로 한 것이다. 또한 이러한 평가도 공적 책무를 평가하기 위한 목적이라기보다는 재허가나 법 규정 위반 여부, 시청자 의견 반영, 경영평가 등 1차적인 목적이 다르다. 공영방송으로서 수행해야 할 역할과 기능 등 기본 이념을 이행하는가에 대한 평가라기보다는 공적 책무의 하위 개념으로서 방송법에 명시되어 있는 요소들에 대한 미시적 평가다. 뿐만 아니라 구체적인 사업이나 서비스 자체에 대한 평가라기보다는 콘텐츠에 대한 평가에 집중(심의규정 준수 여부, 시청자 평가 등)되어 있거나 공영방송 자체의 전반적인 사항을 점검하는 포괄적인 평가(재허가, 경영평가, 연차보고서 등)이다. 또한 대부분이 사후 평가로, 공영방송이 신규 사업이나 서비스의 도입 혹은 변경을 계획할 경우, 점검 장치가 부재하다. 일반적으로 공영방송이 발달한 국가로 알려진 국가인 영국이나 독일에서 공영방송의 신규 서비스를 대상으로 공적 책무나 공적 가치를 사전에 평가한다는 점을 고려하면, 국내에서 공영방송의 서비스에 대한 공적 책무 평가의 필요성이 더욱 가중되는 이유이기도 하다. 이상의 필요성을 바탕으로 본 연구에서는 공영방송이 도입, 변경하고자 하는 서비스의 공적가치 실현여부에 대한 체계적인 평가 시스템을 마련, 변화하는 방송환경에 부합하는 공영방송 위상 재정립을 도모하고자 한다.3. 연구의 구성 및 범위본 연구는 크게 다섯 개의 장으로 구성된다. 첫 번째 장인 서론 부분에서는 본 연구의 목적과 필요성 등 배경과 함께 전반적인 구성을 설명하였다. 그리고 본론 부분은 다시 세 개의 장으로 구분하였다. 공적책무에 대한 이론적 논의와 해외 주요 공영방송의 공적책무시스템에 관한 논의, 국내 공영방송 공적 책무 수행평가 방안 등 세 단계로 구성된다. 첫째, 공적책무에 대한 이론적 논의 부분에서는 공영방송의 공적책무에 관한 기존의 연구와 사례를 검토하여 선행연구들이 공적책무를 어떻게 정의하고, 특징짓고 있는지를 검토하였다. 이를 바탕으로 공영방송 공적책무에 대한 재정의를 실시하였다. 아울러 본 연구는 공적책무를 평가할 수 있는 방안의 도출을 최종목적으로 하고 있기 때문에 공영방송의 서비스를 평가할 수 있는 중요한 잣대인 공공성에 대한 논의와 공적책무를 평가할 수 있는 범위에 관하여 고찰하였다. 둘째, 해외 주요 공영방송의 공적책무시스템에 관한 논의에서는 공영방송의 책무시스템이 공고하다고 평가되는 영국, 독일, 일본의 사례를 분석하였다. 영국 BBC, 독일의 공영방송(ARD, ZDF), 그리고 일본의 NHK가 어떠한 규제체계 속에서 공적책무를 이행하고 있는지를 살펴보았다. 특히 공적책무와 관련된 평가의 위상과 구조적 체계, 그리고 평가의 기준이 되는 지표가 무엇인지, 그리고 국내 공영방송의 공적책무 평가 방안 구축에 있어서 참고할 수 함의들이 무엇인지를 중점적으로 고찰하였다. 셋째, 국내 공영방송의 공적책무평가 방안 도출 부분에서는 평가의 구조적 체계와 평가지표 및 항목 도출이라는 두 축의 방향성을 설정하고, 두 가지 방향성에 따라 각각 평가의 구조적 체계와 평가지표 및 항목을 도출하는 과정을 거쳤다. 그리고 마지막 장에서는 본 연구의 전반적인 요약과 함께 연구의 함의 및 한계를 밝혔다. 4. 연구 내용 및 결과본 연구는 공영방송이 수행하는 서비스에 대한 공적 책무 평가 방안을 마련하기 위해 공영방송의 공적 책무에 대한 이론적 개념을 고찰하였으며, 국내외 공영방송의 공적책무 평가제도와 공영방송이 추구해야 할 공적 가치 등을 점검하여 실질적 공적 책무 개념을 검토하였다. 이를 바탕으로 공영방송의 공적 책무를 공영방송이 공익적 기능이나 역할을 수행하는 것, 즉 ‘공영방송이 콘텐츠 측면이나 사업적 영역 등에서 공공성을 확대하거나 강화하려는 일련의 행위’로 규정하였다. 따라서 공영방송의 공적 책무를 평가하기 위한 근거를 ‘공공성’이라는 이념으로 상정하였다. 그러나 공공성이라는 개념은 매우 추상적이고 모호할 뿐만 아니라 매우 많은 하위 개념들을 내포하고 있다. 이에 이론적 논의와 전문가 인터뷰를 통해 그 하위 개념으로 ‘공익성’, ‘보편성’, ‘수용자 주권성’이라는 평가 기준을 정립하였다. 해외에서도 공영방송의 공적 책무를 평가하기 위한 독자적인 방법을 개발하여 활용하고 있는 것으로 조사되었다. 영국의 경우, BBC가 수행하려는 신규 서비스 등을 대상으로 사전에 BBC Trust가 ‘공적 가치평가(PVT)를 수행하고 있다. PVT는 BBC Trust에 의해 수행되는 ‘공적 가치평가(PVA)’와 Ofcom이 주관하는 ‘시장 영향평가(MIA)’로 구성되어 있는데, PVA는 BBC의 방송서비스가 어떤 공적 가치를 갖는지 평가하는 것이며, MIA는 새로운 서비스가 방송시장에 미치게 될 중장기적인 영향력을 분석하는 것이다. PVA의 평가 기준은 도달률(reach), 서비스의 질(quality), 영향력(impact), 비용과 가치창출(value for money)이다. ‘도달률’은 주어진 기간 동안 수용자들이 서비스를 얼마나 사용하는지를 의미하며, ‘서비스의 질’은 제안된 서비스의 질과 시장에서의 차별성을 말한다. ‘영향력’은 소비자 이익과 시민 이익으로 나누어 구성되며, ‘비용과 가치창출’은 제안된 서비스를 제공함으로써 드는 비용과 이에 합당한 가치를 얻을 수 있는지에 대해 평가하는 것이다. MIA는 제안된 서비스가 현재와 미래 시장에 미치는 영향력을 평가한다. Ofcom은 MIA를 자체적으로 수행할 수도 있으며, 경우에 따라 BBC가 독립적인 제3의 단체에 위탁할 수도 있다. 독일 역시 공영방송의 공적 책무를 사전에 평가하는 제도로서, 공영방송의 신규 디지털 서비스 등을 대상으로 방송위원회가 DST(Drei Stufen Test)를 수행한다. DST는 3단계의 과정을 거쳐 평가되기 때문에 ‘3단 평가’라고도 불리는데, 1차 과정은 신청한 대상 서비스가 공적 과업에 부합되는지의 여부를 판단하는 것이다. 2차 과정에서는 신청한 서비스가 저널리즘 차원의 질적 경쟁에 어느 정도 기여할 것인가를 평가하게 되며, 3차 과정에서는 재정적 소요 규모 측면의 심사를 행하게 된다. 일본 NHK의 공적 책무 평가는 ‘NHK 약속평가위원회’와 ‘시청자 관점에 의한 NHK 평가위원회’ 제도가 있다. NHK약속평가위원회는 NHK가 제시한 ‘약속’을 제대로 이행하였는지를 정량적, 다각적으로 평가하기 위해 2005년부터 2008년까지 설치되었던 자문기구이다. ‘시청자 관점에 의한 NHK평가위원회’는 전신이었던 ‘NHK약속평가위원회’를 이어 받아 NHK 회장의 자문기관으로 설치되었는데, NHK 집행부와는 독립되어 NHK의 활동을 평가하고 있다. NHK평가위원회는 중장기적으로 NHK가 공공방송으로서의 역할을 검토하고, 독자적인 평가지표 및 항목을 개발·조사하는데, 시청자 관점에서 어느 정도의 성과가 있었는지 등이 중심이다.국내 공영방송의 공적 책무를 평가하기 위해서는 먼저, 그 법적 근거가 확립되어야 한다. 근거가 없거나 불명확한 평가제도는 결국 유명무실할 수밖에 없기 때문이다. 따라서 방송법이나 공영방송 관련법을 개정하는 것이 불가피 하다. 평가주체는 공영방송 이사회가 수행하되 이사회 산하의 평가단을 구성하는 방안이 있는데, 이를 위해 방송법 내 한국방송공사에 대해 적용하고 있는 방송법 4장과 한국교육방송공사법에 관련 내용을 추가하여 개정하는 방안이 있다. 또 다른 평가주체로서는 방송통신위원회 산하에 특별위원회를 설치하여 다양한 각계의 전문가로 구성하는 방안이 있다. 이를 위해서는 방송법 제3장 ‘방송통신위원회의 소속위원회 등’에 명시되어 있는 규정과 방송법 제3장의 2 ‘지역방송발전위원회’의 사례를 참고하여 가칭 공영방송 공적책무 평가위원회 설치 근거를 마련할 수 있다. 한편, 공영방송이 수행하려는 모든 서비스에 대해 공적 책무를 평가할 것인가에 대한 의문이 제기될 수 있다. 공영방송이 제공하려는 모든 신규 서비스를 대상으로 공적 책무를 사전 평가할 경우, 자칫하면 과잉 규제 논란을 초래할 가능성도 존재한다. 이는 공적 자금인 수신료를 근거로 활용할 수 있을 것이다. 즉, 공영방송이 수행하려는 서비스에 공적 자금의 투입(수신료의 경우, 분리회계가 전제)을 계획할 경우나 방송발전기금 혹은 국고 등의 지원을 신청할 경우에 한정하는 것이 타당하다. 공적 자금이 투입될 경우, 공영방송은 그 행위에 대한 사회적 평가를 받는 것이 마땅하기 때문이다. 이러한 평가는 공영방송 '공적 가치 평가(Value Test of Public Service)' 등으로 표현될 수 있다.5. 정책적 활용 내용국내 공영방송은 1972년 12월 30일 한국방송공사법 제정으로 국영방송에서 공사로 전환하면서 시작되었다고 할 수 있는데, 당시의 공영방송체제는 ‘행정적 경영의 공공화’에 중점을 두어 전파자원의 공공성을 기반으로 제도윤리나 사회적 규범에 입각한 분배의 정의는 경원시 되었다. 따라서 공영방송의 제도적 조건으로 공적 책무 및 역할이 제도적으로 틀을 갖춘 것은 2000년 통합방송법이 통과된 이후이다.그러나 통합방송법과 이후에 개정된 방송법 상 공영방송의 정의는 존재하지 않을 뿐만 아니라 임무 규정이 명확하지 않으며, 이러한 이유 때문에 여전히 공영방송의 공적 책무는 모호하고 추상적일 수밖에 없다. 모호하고 추상적임에도 불구하고 일반적으로 공영방송이 공영방송으로서 이 사회에서 수행해야 하는 역할과 기능에 대해 수용자들은 일정하고 공통적인 상을 갖고 있다. 그것은 사적이지 않을 것, 공공의 이익에 기여할 것, 사회적 약자를 배려할 것, 누구나 공감하고 접근할 수 있을 것 등일 것이다. 결국 이러한 기능과 역할을 수행해야 하는 것이 공영방송이며, 공영방송의 책무이다. 공영방송은 사(私)영이 아닌 공(公)영이라는 정체성과 공공재인 주파수, 수신료라는 국민적 토대에 근거하고 존재의 이유를 갖는다. 따라서 공적 책무를 수행하고 이를 확대해 나가기 위해 노력해야 하며, 아울러 규제적 제반 체계가 수반되어야 한다. 현행 방송법 상 다양한 평가제도들이 존재하긴 하지만, 공영방송의 행위를 공적 책무 이행 여부나 달성실적 등으로 평가하는 본격적인 공적 책무 평가는 존재하지 않는다. 이에 본 연구는 국내 공영방송의 서비스가 과연 공적 책무를 이행하고 있는가라는 문제의식으로부터 출발하였고, ‘공적 책무’라는 공영방송의 근본적인 기능과 역할에 초점을 맞추어 평가 방안을 구체적으로 모색하였다. 이를 통해 변화하는 방송환경 속에서 공영방송의 공적 책무를 다시 한 번 강조하고, 그 중요성을 더욱 부각하려 했다. 또한 무한경쟁에 처해 있는 국내 공영방송의 상황과 향후 테크놀로지의 발전으로 인해 보다 진화된 공영방송의 서비스가 등장할 것이라는 점을 고려하여, 이에 적합한 평가 방안이 도출하였다. 공영방송 스스로도, 그리고 규제기관인 방송통신위원회가 공영방송의 공적책무를 평가함에 있어 정책적으로 활용가능한 구조적 평가체계와 평가기준으로 사료된다. 다만 현실적으로 적용 가능한 평가 지표 및 배점 등을 선정하는 데 있어서 이론적 측면과 방법론상의 한계로 인해 일반화하기 어려운 한계점이 존재하며, 이는 제도연구반의 구성 등을 통해 보완될 필요가 있다. 6. 기대효과본 연구는 기존 공영방송 관련 책무평가의 한계점을 지적하고, 공영방송이 제시하는 신규·변경 서비스에 대한 구체적인 평가방안을 제시하였다. 공영방송의 공적책무 평가, 특히 공영방송의 신규 서비스는 현행 방송법상의 추상성과 방법적 미비로 인해 평가대상에서 열외이다. 이에 공영방송 공적책무의 근본적인 공공성이라는 기능과 역할에 초점을 맞추어 평가의 구조적 체계와 평가지표를 함께 제시하였다. 기존 선행연구와 해외사례, 전문가 자문 및 약식 설문 조사 등의 방법론적 과정을 통해 공영방송의 공적책무를 평가하기 위한 위상, 체계, 지표, 주체의 역할 등을 구체적으로 모색한 첫 사례이며, 방통위를 비롯하여 공영방송에서 실제적으로 참고, 또는 활용가능할 것으로 사료된다.
